为进一步提高地震灾区领导干部防震减灾的专业索质和应急管理能力，由日本世川和平财团资助，中共四川省委组织部和中国人民大学共同组织，在日本举办了四川汶川地震灾区领导干部应急管理培训班。培训历时10天，学员先后在日本神户市政府危机管理室、阪神地震纪念公园、兵库县政府灾害应急对策本部、兵库县防灾中心、兵库县志愿者协动中心、亚州防灾中心、神户大学都市安全研究中心、京都大学防灾研究所、新泻县长冈市政府、长冈市山古志村、日本内阁府防灾应急对策总部等地听取讲座、进行交流、考察学习。

整个过程中，围绕地震防灾、救灾和灾后恢复重建，听取了世界著名学府专家教授的讲座和日本内阁府、部分县、市官员的介绍，实地参观了地震遗址公园及现场，了解了国际地震防灾动态和研究水平，学习了日本的先进理念和方法手段，对于总结我国应急管理的经验，推进灾后恢复重建，具有很强的针对性和实际指导意义。

一、日本的防灾应急指挥体系

日本1995年阪神大地震后，深刻吸取教训，强化了应急职能的纵向集权，很快建立了从中央到地方的防灾应急指挥体系，即各级防灾应急对策本部。各级对策本部即应急指挥中心有宽敞的大厅，50个（市、县一级）至100余个（内阁府）应急指挥座席。每个座席是固定的长官位置（如首相、防灾大臣、气象担当、环保担当等），都是本级防灾会议相关部门。每个座席设有电脑、电话（包括普通电话、卫星固定电话）、发言麦克风等。大厅前方有图像显示大屏，两侧有各主要地点的监视器动态画面。

内阁府应急对策本部与都、道、府、县、市的应急对策本部相连接，音像相通。日常由该本部工作人员负责值班值守。在发生灾害或紧急情况时，防灾会议成员要在半小时内赶赴对策本部，开展会商研判和指挥。都、道、府、县知事办公室与应急对策本部有坚固的地下通道。应急对策本部还储备有供100人左右半个月的食品和饮用水。对策本部还准备有可移动的“非常灾害对策本部”，可在重灾区临时组建设置，以便就近管理挥，并与上级本部相连。

各级防灾应急对策本部有完善的通讯系统，先进的防灾救灾综合软件系统，畅通的指挥调度系统。灾害发生时，它可以运筹帷幄，决胜千里，是目前国际现代化的应急指挥手段。

二、日本先进的应急通讯体系

日本阪神淡路大地震和新泻县中越地震中，遇到与我国汶川地震中同样的通讯瘫痪问题。日本在灾后总结教训，迅速开始解决。目前，已建起了完善的防灾应急通讯网络，包括中央防灾无线网、防灾互连通信网等。

中央防灾无线通讯网络由固定通信线路（包括视频传输线路）、卫星通信线路、移动通信线路构成。防灾互连通信网可以在现场迅速让警察署、海上保安厅、国土交通厅、消防厅及公共团体、电力、铁路等单位交换救灾信息，以便有效的指挥和救援。

当灾害发生时，或因电信运营商线路中断，或囡民众纷纷拨打查询电话，而造成通信线路拥塞甚至瘫痪时，用这一网络接收和传输来自紧急救灾对策总部、总理官邸、指定行政机关、公共服务单位的灾害数据，实施指挥调度。

此外，通过以全国消防机构为主的“消防防灾无线网”和以自治体防灾机构和当地居民自治组织为主的都、道、府、县、市町村的“防灾行政无线网”，政府可以把灾害信息及时传给居民家庭（手机）、学校、医院、企业等。加上各种专业类型的通讯网，包括水防通讯网、紧急联络通讯网、警用通讯网、防卫用通讯网、海上保安用通讯网、气象用通讯网等，形成了全日本防灾应急通讯的庞大体系。

三、日本国民防灾意识显著增强

在学习中，无论是听取专家、教授讲座，还是考察访问街道、公园、学校以及所住的宾馆，处处都能感受到日本民众显著的防灾意识。专家教授的名言是“灾害总是在人们忘却灾害时发生”，“自己的安全要靠自己来保护”，提醒人们永远不要忘记灾害，时时处处要有自我保护意识。

日本政府在一年之中设立了多个防灾教育日，以提高全民防灾意识。为纪念1923年9月1日关东大地震，每年的9月1日，是日本的全国防灾日。这一天，全国各地均以不同的方式举行灾害宣传、防灾演习等活动，日本首相和政要都要去参加，日本全国防灾日活动持续了50年从未间断过。为纪念1993年北海道7.8级地震引发的海啸，每年的7月10日为防海啸活动日。每年这一天，日本都要统一进行海啸避难演练。为纪念1995年阪神淡路大地震，每年1月17日定为防灾和志愿者日，目的是让人们不要忘记灾难。

防灾意识在日本深入人心，每个公司、单位办公室和家庭都备有防灾应急箱，内有各类物品27件，包括矿泉水、压缩饼干、绳子、口哨、护创膏、绷带等。

日本人在外出差、旅游、入住宾馆后的第一件事，就是查看“避难路线示意图”或确认安全通道的位置，只有明确了逃生路线，心里“踏实”之后，才能安然入睡。

参与这项研究的志愿者潘乔20岁时中风，导致身体大部分瘫痪，只能发出呻吟和咕哝声，无法说出清晰的单词和句子。潘乔30多岁时，加州大学旧金山分校神经外科医生爱德华·张与其合作，研究中风对大脑的持久影响。在2021年发表的一项开创性研究中，张的团队通过手术将电极植入潘乔脑皮层以记录神经活动，并将其翻译成屏幕上的单词。

日本的学校在开学伊始就给学生发一张地图，要求学生在图上标出放学回家的路线、警察署、公用电话、饮水处、可避难的公园的位置。20多年前开始，日本的中小学就开设防灾课，编有防灾教材。消防等部门定期到学校讲课，“三天两头”开展防灾演习。从娃娃开始就学习自救、互救知识，使之终身不忘。

各地政府、各个城市都为居民建立了防灾教育中心，在我们参观的阪神大地震纪念公园、兵库县防灾教育中心等场所可以看到各种灾害图片、文字、音像等，有各类防灾知识介绍，可供体验地震、泥石流、火灾消防等灾害的场景，强化灾害意识，起到警示和教育的作用。

日本阪神淡路大地震已过去15年之久，但他们对这些地震的总结研究和收集遗物的工作，至今仍未停止。日本政府仅1996年就拨款160亿日元用于地震调查研究，总结当时地震经验和教训，目的是为子孙后代留下宝贵的精神财富和生存本领。

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四、日本抗震建筑设防标准高

建筑设防是抗震的主要手段。日本是多震的国家，因此，历来重视建筑抗震。1923年关东大地震死亡14万多人，专家研究，地震中人员伤亡总数的95%以上是由房屋倒塌造成的，其中不少学校倒塌、学生集体遇难。于是在1924年、1971年、1981年、2000年日本对《建筑基准法》进行了4次修订。从那时（1924年）起，学校便是各地最牢固的建筑，也自然成为当地居民“第一避难场所”。

日本规定，公益性的高层建筑必须能够抵御里氏7级以上的强烈地震（即9度设防），进而确定抗御地震横波、纵波所需梁柱的位置，承重能力以及施工中钢筋、混凝土的规格和配比。否则，不能获得开工许可。

在城市建设中，诸如能源、通信、供水、供气等生命线系统必须具备更强的抗震能力。如煤气管道的破裂会引起爆炸和火灾，神户大地震时就同时发生火灾54处，震后又陆续发生火灾170处。现在日本正普及在管道上安装自动阀门和计算机安全装置，在管道破裂时会自动关闭，避免地震引发次生灾害，造成更多的人员伤亡。

五、日本认真总结灾后重建的经验教训

由于社会制度、文化背景不同等原因，日本灾后重建速度比我们慢得多，阪神地震灾民在临时板房中居住了3～4年之久。日本灾后重建以地方政府为主导，重建资金由国家拨款30%，48%的资金由市贷款，且只进行公益设施重建和修建公营廉租住房，提供给无家可归的灾民租住。

日本重建中协商工作十分艰难，致使进展缓慢。重建规划用了2年，实施5年后又进行了修订，灾后10年才基本得到恢复。虽如此，但15年过去了，现在的神户市十分漂亮，街道整齐，面貌一新，个个建筑和街景都是精品，令人赏心悦目。

日本灾后重建值得我们学习借鉴的经验有以下几点。

（1）恢复重建规划，不是简单恢复旧貌，而是崭新的现代城市规划。把水、电、气、路、通讯等基础设施和教育、卫生、文化、体育等公益事业，按照国际大都市进行了规划；

（2）把避难场所、逃生标志、防灾公园、防灾教育中心等纳入城市恢复重建规划；

（3）对过去街道狭窄的居民点，吸取地震时发生火灾拥堵，难以逃生和救援的教训，进行全面拓宽改造，兴建了许多广场和绿地；

（4）着眼于城市的经济性为主改为安全性为主，建成市民安心、有活力的城市；

（5）注重城市恢复重建后，人与人的交流环境和场所、人与自然的和谐共生建设；

（6）进行精神生活的重建，他们吸取灾后许多老人孤独死亡的教训，推进“临时自治会”的组建，支持社区建设，设置社区活动交流中心，作为国家的事业来发展。如新泻县长冈市山古志村，灾后恢复中就由国家补助重建了传统的“斗牛场”，并不断举办居民喜闻乐见的传统集会活动，让人们从灾难的阴影中解脱出来，焕发民族活力和斗志。

六、我国应当健全国家、省、市、县四级政府应急指挥体系

日本阪神大地震的教训之一就是行政部门“立即行动”的重要性。因此，他们从内阁府到都、道、府、县、市政府，都建起了灾害对策本部和危机管理办公室，两者一体，担负地震、台风、洪水等自然灾害和大规模事故、恐怖事件等的协调处置和指挥调度。

通过学习和思考，借鉴国际危机管理先进经验，我们要利用灾后重建防灾综合应急指挥体系项目资金，建议从中央到省、市、县（区）四级政府要整合资源，建好各级政府应急指挥中心，与政府应急办合二为一，形成上下贯通，左右相连的应急指挥体系。真正成为信息汇总、应急值守、抗灾救灾、综合协调的政府应急管理职能机构，真正起到处置突发事件的运转枢纽作用。

七、我国应及时建立汶川地震研究博物院

四川汶川地震救援经验宝贵，是救灾应急的知识宝库。应当趁热打铁，把相关专家学者聚集在一起，收集地震遗物和资料，进行总结研究和陈列，供国人参观，进行防灾教育，并为我国制定救灾应急政策提供科学依据，为中华民族子孙后代留下宝贵的精神财富和避灾生存的知识本领，功在当代，利在子孙。

作者简介：

张志荣灵异事件真实视频，四川省广元市人民政府应急管理办公室主任。